柴效武 个人专栏

在加利福尼亚有一些关于反向抵押贷款的诉讼被记录在案，涉及对老年人的欺骗和财务滥用。通过下面将要谈到的三个案例，可以说明消费者所面对的风险因素，包括不公平的高额费用和欺诈性商业行为。在这些诉讼中作为被告的公司已经停止了他们的反向抵押贷款产品，现存的和诉讼中涉及的反向抵押贷款产品也不再提供相同的条款。然而，这些案例表明了一些可能伴随反向抵押贷款的危险行为，而且现在还没有实质性的法律法规对这种行为进行限制。

一个针对非法反向抵押贷款的贷款行为的诉讼，是1995年圣马特奥公共监护人对共同财富寿险公司的共同起诉。在此案中，公共监护人指控被告在反向抵押贷款中索取了过多的隐含费用，这些费用掩盖了贷款的真实成本，这导致借款人最终支付了高达数万美元的人为增加的贷款费用。

原告方是圣马特奥市公共监护机构，它是Beatrice Mathews的监护人。Beatrice Mathews在80岁时签订了反向抵押贷款合同。陈述中声称Mathews女士房屋的价值被评估为$195,500，根据反向抵押贷款协议，她每月收到$1,143，同时声称Mathews女士被收取了名为"借款人费用"的发起费用共$16,685，等于$3,000加上其房屋价值的7%，另外还有文书费、评估费、审查费、测量费和产权保证保险费。总的来说，公共监护人称，在第一年年末，Mathews女士收到的预付贷款数额为$13,716，而欠款数额为$35,336。如此一来，在第一年年末，依其申述她欠贷款机构的数额几乎是她所得各月付款的两倍半。监护人声称共同财富公司从来没有对Mathews女士披露过存在这些费用。因为Mathews在提起诉讼后不久就去世，她根本没有从反向抵押贷款中得到实质性的收益。

对共同财富公司的指控，说明贷款机构如何通过极其高额的前期费用在占老年借款人的便宜。依其陈述，在Mathews从中受益很有限时，贷款机构已经拥有了其房屋价值几乎等于其收到款项两倍半的数额。为了1,505位共同诉讼的原告，这桩诉讼最终在1999年得以解决。

此诉讼之所以获胜，最重要的特点是根据《老年人防虐待保护法案》，加利福尼亚福利和机构法第15600部分及以下等。虽然这个诉讼已经得以解决，但它显示这些法令可以作为一个有效工具，保护老年人免受不道德和不公平反向抵押贷款行为的伤害。根据加利福尼亚制订的福利和机构法案第15657款，一旦对老年人的信用滥用被证实，老年人可以获得惩罚性的赔偿金和律师公费。在此案及下文"圣马特奥公共监护人起诉Transamerica公司"一案中，有一个重要论点就是老年人"相信（贷款机构）会准备必要的文件来建立公平和等价的反向抵押贷款"，贷款机构对此应该是知道的，并不能滥用这一信任。共同财富保险公司现在已经不再提供反向抵押贷款产品。

圣马特奥市公共监护人起诉Transamerica公司一案，是一项未决共同诉讼。它对某些反向抵押贷款贷款机构令人担忧的行为提起指控，这些行为包括强迫性的增值分享协议和购买年金保险。这些条款允许贷款机构占有房屋增值的过高比例，并且强迫客户去借款购买可能并不需要或没用的年金保险。

在此案中，原告（即圣马特奥市公共监护人）指控Transamerica（是Transameica公司的一个子公司），于1994年和Berta Gray女士签订了一份结合年金保险的反向抵押贷款。根据指控，标准协议声称Transamerica可以在贷款到期时得到Gray女士房屋在贷款期间增值部分的50%，此外，Transamerica还收取了Gray女士2%的"到期费用"，数额为贷款结束时房屋增值部分的2%。原告在称述中称Transamerica在一开始就将购买年金保险的费用计入了贷款余额，这意味着Gray女士尽管在大约6年之内看不到年金保险的任何收益，却要对其支付利息。即使Gray没有从年金保险中获得任何收益，贷款机构也是年金保险的受益者。事实上正是这样，Gray女士在此年金保险开支支付以前就去世了，她的房产没有得到任何收益。

公共监护人进一步指出贷款协议中可能包含一些很不合理的要求：所有借款人的主张都要通过仲裁解决，而贷款机构的主张则被免除仲裁。举例来说，虽然仲裁条款试图阻止个人和共同诉讼通过司法途径，但协议里特别指出Transamerica可以为取消抵押品赎回权，或通过指定财产管理人获取法定赔偿提起诉讼，同时允许Transamerica进行没有法庭批准的抵押品赎回权的取消，并且可以协议允许的任何补救措施，包括自我补救。

在许多方面，在Transamerica的诉讼中传达了比共同财富公司一案更多更过分的信息。根据其陈述，在共同财富公司一案中借款人的主要危险，就是他们被要求支付过高的费用和之前购买年金保险。即使他们可能活不了那么久，无法从中得到任何收益也罢。然而，对那些还可以活很多年的人，这些费用在整个贷款的期间里，经过逐年摊销后就显得不那么过分。相比之下，在Transamerica的案例中，因反向抵押贷款的年限只有6年，所以即使借款人生活的时间很长，这50%的增值分享费用和2%的到期费用也不会变得合理。除了贷款的利息，贷款机构仍然可以收到确定的高额费用，这是因为Gray女士的贷款余额超过其房屋价值的可能性很小。这样一来，Transamerica收取了大约10%的贷款利息，同时在年金保险安排下承担了很小的损失风险，所以公共监护人声称这些费用极其不公平、过分沉重和不合理。

Transamerica公司已经不再提供反向抵押贷款产品。然而，1999年1月21日，老人财务自由公司宣布计划收购和调整Transamerica公司的，包括6,000份反向抵押贷款的资产组合。此举将使老人财务自由公司的业务拓展到35个州。

  C. Polo金融服务公司/Tristar调查公司

在涉及所谓的不动产骗局（包括反向抵押贷款的销售）的案例中，有一件是和Polo金融服务公司相联系的，它的业务是销售Tristar抵押贷款（简称Tristar）。这家公司至少卷入了9宗诉讼，其中的借款人声称他们被Polo所骗，同时还有至少5个贷款机构宣称在与Polo金融服务公司商业交易中被骗。虽然Polo金融服务公司的非法行为的总体金融影响难以计算，但是，一个承担了许多由其安排的贷款的贷款机构Money Store声称，它持有的由Polo金融服务公司设立的欺诈性贷款高达2000万美元之多。Polo金融服务公司的管理者Edward Rostami在公开声明中否认了这些指控，但他没有在一系列的诉讼中露面，导致法庭最终对其进行了缺席审判。现在Rostami仍然下落不明。

在许多案件里，消费者指控Polo公司虽然告知他们的是反向抵押贷款，但以此为抵押取得的却是传统抵押贷款。比如，加利福尼亚圣克拉拉市一位76岁的老人Irene Schuler女士，称Edward Rostami和他的助手以Tristar的名义通过电话销售的方式联系上她，他们告诉Schuler女士可以给她提供反向抵押贷款，并且比她现在持有的一家名为Providential公司的贷款更优惠。然而事实上，他们在Schuler女士不知情的情况下，以其房屋为担保取得了两份传统的住宅抵押贷款，总计$340,000。然后他们伪造了Schuler的签名，在Rostami失踪之前挪用并占有的数额达$100,000。这就留给了Schuler无法支付的贷款$340,000。虽然在缺席审判中Schuler可以获得$260,000美元，因为Rostami已经失踪，Schuler女士几乎无法获得这些钱。幸运的是，Schuler没有被从她的房屋中驱逐出去，然而贷款仍然没有得到履行，她被迫重新开始工作，并且把房子的一部分用来出租来偿还贷款，现在她又不得不贷款对房屋进行再融资。

Polo金融服务公司有关Tristar的案例，说明反向抵押贷款的销售广告是如何的不道德，被用于欺骗那些没有完全理解反向抵押贷款的含义和运作放肆的消费者。即使合法的反向抵押贷款也是很复杂，如果没有独立的信息来源，借款人就会被说服签订一份事实上是传统的房屋贷款。不幸的是，在这个案例中，原告就是这样被Rostami利用诡计使他们签订了并不想要或不需用的贷款，并且盗用了他们房屋的价值。这些案例也说明，虽然老年人对开展反向抵押贷款的兴趣很高，但对产品的理解或如何获得一份合法的反向抵押贷款却没有足够的提高。   

在反向抵押贷款诉讼中，代表借款人的顾问和律师形容反向抵押贷款借贷行业是一个"西大荒"的环境，用来纠正非法和不道德行为的监管措施几乎很少。其他消费者权益的辩护者认为住房与城市发展部一直在利用现有资源尽其所能，但在联邦层次和州层次的监管措施都需要调整，以更好的保护消费者。事实上，和我们交谈过的所有顾问和律师都认为监管措施不足，大部分人看到很少或根本没有联邦和州政府机构参与反向抵押贷款的咨询行为的监控。报告的这一部分列举了和反向抵押贷款相关的法律和规章，并对现有的州和政府的行为的有效性进行了评估。

在多数方面，反向抵押贷款的管理方式与传统抵押贷款基本相同。特别是针对反向抵押贷款的法律主要是美国法典第12篇1715z节第20款，它批准了住房与城市发展部的HECM贷款。这在本报告的第一部份D节有更为详细的介绍。许多部分都对反向抵押贷款产业不同方面的监管负有责任。来自住房与城市发展部的管制，要遵守美国规章法典24节的206部分对HECM程序规则的规定。对银行类贷款机构的监管机构要根据诚信借贷法案（TILA）来披露信息，联邦行业协会（FTC）也要遵守TILA进行非银行类贷款机构的监管。

TILA的Z部分要求对反向抵押贷款的总贷款年利率（TALC）进行披露，这种利率是衡量反向抵押贷款真实成本的最容易理解的方法。总贷款年利率根据贷款期限的三个时间段，计算反向抵押贷款的成本，联邦行业协会同时受理消费者投诉，并提供有关消费者教育的出版物。

反向抵押贷款前通过咨询来教育消费者的行为，是必要的。现有的联邦法令法规是很重要，但这些规章并没有对此进行高质量的控制。结果是贷款机构和顾问人员的行为远没有标准化，在质量上相差甚大，而对贷款前咨询的监管则是微乎其微。

1999年5月7日，"房利美"对其购买的反向抵押贷款的规定进行了调整，包括发起费用、质量控制和其他事项。在新政策下，HUD的HECM贷款的发起费用，不能超过$2000或要求贷款最高数量的2%。"房利美"现在是二级市场上HECM贷款的主要购买者，这个限制和对"房利美"房屋保留计划贷款的限制是一样的。这个新政策实际上对HECM贷款的发起费用进行了绝对限制。HECM贷款费用可以是任何数量，但只有$1800可以通过贷款融资。然而，如果有第二个购买者进入市场的话，HECM贷款机构受"房利美"发起费用的政策限制将会减少。

"房利美"新政策禁止了"桥梁贷款"。在HECM规章里，最高有$1800的贷款发起费用可以通过HECM贷款融资。如果发起费用超过了$1800，贷款机构可能会提供一个独立的"桥梁贷款"最其余部分融资。虽然这种行为在法律上是合法的，但事实上是一种绕过HECM融资限制的机制。对桥梁贷款的禁止，结合HECM发起费用的新限制，将会使反向抵押贷款更容易比较，成本也可能会更低。这是因为在HECM和房屋保留计划贷款中，对贷款机构收取费用的限制只有发起费用和服务费用，后者每月最高$30。新政策将HECM贷款的发起费用有效限制在$4,160（$208,800的2%，208,800为HECM贷款最高额度）以下。虽然这些新政策会对消费者有利，但HUD和"房利美"必须继续对贷款行为进行监控，确保HECM和房屋保留计划贷款的其他费用，不会提高或增加来补偿降低的发起费用。

此外，任何想把反向抵押贷款卖给"房利美"的贷款机构，必须建立内部审计和质量控制体系，来对贷款质量和遵守"房利美"政策和程序的情况进行衡量和监控。对于HECM贷款中贷款机构的行为，许多人认为HUD没有对此进行有效处理，以上政策变化将会提供一种有效的监管结构。

"房利美"在二级市场购买其贷款之前，贷款机构必须满足其他如下的要求：

·贷款机构必须用"房利美"的反向抵押贷款辅助软件或类似软件，计算出HECM或房屋保留计划中借款人的成本和支出，如果HECM贷款相关成本比房屋保留计划更低，必须给借款人提供HECM贷款。

·贷款机构必须通知借款人在获得反向抵押贷款的同时，不必购买任何其他机构的商品或服务，包括第三方的推介服务。

·贷款机构必须对12个月以内推介超过5位借款人的来源进行调查，确保此推介者的商业行为是合理的，并且必须对推介来源进行细心调查，确保他们没有采取"不公平或欺骗性的商业行为"。

·贷款机构必须对自己和推介来源的关系以及从推介来源获得的任何补偿进行披露。

·对那些希望通过反向抵押贷款再融资的借款人，贷款机构必须对其解释与现存贷款相比后再融资贷款的成本。

·如果借款人居住或保留房屋的期限不足1年，贷款机构必须获得借款人关于如此短时期内获取反向抵押贷款的情况和动机的书面解释。

·贷款机构不得收取不合理或过高的费用，如贷款发起时的现金费用（在贷款完成时"融资"并且被称作现金返还），不能准确描述的其他现款支付的费用，促进或推介服务的费用。

·贷款机构必须给借款人提供房屋修缮费用的信息，并且必须对要求的修缮工作进行合理监督，确保费用合理以及工作圆满完成。

消费者教育和用户组织现在正寻求对总贷款利率提早进行披露，而现在TALC必须在贷款完成日3天前进行披露。这个利率可以让消费者比较不同反向抵押贷款产品的成本。但现在的3天时限无法给消费者提供现实的比较机会，因为在那个时候借款人已经支付了申请费，并且准备完成贷款。此外，对总贷款利率（TALC）披露的时间段不够充分。TALC必须根据三个时期进行计算：贷款完成两年后、借款人预期寿命期间和超出预期寿命40%的期间。然而，两年期的披露期间设定后，一种主要的反向抵押贷款产品："房利美"的房屋保留计划产生了。这种产品包括了价值分享的选择，它显著提高了贷款成本，但这种作用直到第三年的第一天才开始显露出来。这样一来，房屋保留计划的TALC利率将会在第三年急剧增加，而现行制度规定没办法对此进行披露。现行的披露方式没有将价值分享条款对全部成本的影响表现出来。

最近HUD规章发生了一个积极变化，就是澄清了计算反向抵押贷款TALC必须包括年金保险的成本。在此之前年金保险是否被包含在这个指数中并不明确。而将它们包含在内可以对贷款真实成本随时间变化给予更精确的测量，这一变化是必要的。因为年金保险的卖主通常不会表明如果没有年金保险，反向抵押贷款也可以提供月度支付。既然贷款机构被要求披露总贷款成本，在披露TALC过程中年金保险的成本也应该包括在内。将基本反向抵押贷款的成本和那些与年金保险结合的反向抵押贷款的成本，放在一起加以比较是必要的，这个变化可以使消费者更容易比较。

国民反向抵押贷款机构协会、HUD和"房利美"、美国退休者协会等，现在开发了一项对技能和知识达到一定水平的顾问人员进行认证的计划。根据这个建议，通过反向抵押贷款咨询业务考试者将根据他们的资格得到特定的头衔。贷款机构将把借款人介绍给得到认证的咨询机构。通过这种方式，消费者可以得到高质量的咨询服务。同时HUD和其他潜在投资者，也可以借此识别是那些咨询机构的技能最高，并对这些机构进行投资。咨询业务考试已经被开发出来了，参与组织正等待HUD的资金来测试其用途。一个新的非盈利机构可能会创立起来管理认证考试。最终，这个新机构也将开发咨询人员培训课程教材，并对这些咨询机构进行审计以确保咨询服务的质量。

倡导者同时建议这个新的非盈利机构拥有融资机制来使潜在的利益冲突最小化。根据此项建议，贷款机构每介绍一个顾客给咨询机构，都要对一个中央基金支付一定费用，这些费用再根据咨询业务的数量分配给各个机构。这些费用将不会和贷款机构对具体咨询机构的介绍直接联系，这样就减少了咨询机构偏向贷款机构来管理更多推介和收入的风险。虽然是贷款机构对非盈利机构直接支付，但是这些费用可能以额外贷款费用的形式由消费者负担。美国退休者协会一位曾经提倡消费者保护的专家Ken Scholen表示，如果最终消费者可以得到高质量的、不受贷款机构影响的咨询服务，那这个费用就是值得的。

此外，美国退休者协会还建议设立全国反向抵押贷款的免费电话咨询服务。鉴于反向抵押贷款的复杂特性和对顾问人员聘请教育及经费的不足，美国退休者协会相信由高水平职员提供的电话咨询服务，将帮助借款人得到有效的建议和教育。电话咨询服务也可以增加多种语言的咨询，这种咨询现在还只能在有限范围内得到，全国各地的借款人都可以通过电话方式来咨询通晓多种语言的顾问人员。这种创新方式对那些住在农村的借款人尤其有利，农村很难得到顾问人员面对面的咨询服务。

HUD采取了积极措施，保护反向抵押贷款的借款人。在第一部分谈到的房产规划费用的案例中，HUD认识到现在的房产规划费骗局产生了很大危害，并随着房产规划机构开始在全国范围出售其"分销资格"，这种危害将会更广泛。作为回应，HUD直接要求贷款机构停止与这种公司交易。虽然一个房产规划公司对HUD这种初始要求提起诉讼，国会法案还是最终同意HUD发布了最终规则，禁止了对那些本可以免费得到的信息收取高额费用的行为。HUD主动的监管行为，成功的认识到问题并在该问题蔓延到全国范围之前进行了有力的阻止。

HUD对房产规划费用的主动有效反应，对监管机构注意反向抵押贷款的骗局是个很好的例子。然而消费者权益的辩护者认为，HUD对反向抵押贷款问题的监管仍然是微弱的，HUD应该象在房产规划费骗局中所做的一样，开发有效的监控系统，在问题开始蔓延之前就将其识别并采取正确的对策。

涉及反向抵押贷款和年金保险交易的机构，由加利福尼亚的三个政府部门管理。抵押贷款经纪人由加利福尼亚不动产管理局（DRE）发放许可证。一些住宅和商业按揭贷款机构由加利福尼亚企业局（DOC）按照住宅抵押贷款法案或消费者融资贷款法案发放许可证。安排和销售与反向抵押贷款结合的保险年金的保险经纪人和机构，则由加利福尼亚保险局发放许可证。

不同的借贷和经纪许可证在法律上是有区别的，但同时得到DRE和DOC许可的经纪人和贷款机构执行的功能却是显著重叠。比如，贷款机构可以在多于一个许可的情况下发放贷款。因为这种重叠，就存在一种"购买许可证"的风险，那些要经受严格审查或因失去许可证的贷款机构或经纪人可能从其他机构那里购买许可证，然后继续进行有问题的或非法的交易行为。

此前，DOC和DRE之间没有正式的合作核对许可证。1998年10月，两个部门的领导人签署了谅解备忘录（MOU），表示两个部门将共享许可证和申请人的相关信息，共享信息包括已完成的法律行动和未决的调查。现在两个部门的认证信息都可以在因特网上得到，已完成的法律行动可以供消费者查阅。然而，未决的投诉公众则无法得到，即使对某个许可机构投诉很多。此外，这两个部门对投诉的反应太慢，即使那些最终可能加以惩处的也是如此。这样一来，虽然有因特网上的信息，消费者仍将面临巨大的信息障碍。

一个关于许可证交易伤害消费者的例子是在报告第二部分C节的Polo金融服务公司/Tristar抵押贷款一案。通过提供或经纪反向抵押贷款的服务业务，Polo金融服务公司开办Tristar抵押贷款欺骗了许多老年人，事实上这家公司是通过借款人的房产获得了传统抵押贷款，然后盗用了贷款收益。想要得到更多月度收入的无知的借款人最终承担了巨额债务，不得不定期偿还，而骗人的经纪人已经无影无踪。尽管有许多投诉，Polo金融服务公司的Tristar抵押贷款，仍然在利用不同州政府部门颁发的许可证招摇撞骗。

DRE和DOC之间的谅解备忘录，是一个很重要的步骤。它保护消费者（包括寻求反向抵押贷款的老年人）不受欺骗性和非法行为的伤害。然而，这些仍然不够。尽管有许多关于反向抵押贷款的诉讼，DRE执行部的领导声称他从来没有在本部门看到过有关反向抵押贷款的投诉，也没有听说过任何人提供或得到反向抵押贷款。这可能是消费者和某些律师相信到这些部门行政诉讼是毫无用处，某些律师相信州执行部门没有能力正确受理并解决这些投诉，这对他们的当事人没有任何帮助。

加利福尼亚不动产管理局和企业局，应该继续探索对付反向抵押贷款对老人的利益威胁的办法。消费者协会在过去的报告中建议这些监管部门采取更主动的措施保护消费者。在报告《肮脏的事实：加利福尼亚房产市场中的欺诈行为》（1995）中，消费者协会证明DRE和DOC在对付房屋抵押贷款的欺诈行为是失败的，没有统一的监管计划，缺乏一致的财务标准和年度报告要求，公司可以进行许可证交易，特别是当时的DRE没有起到作用。在报告《强行推销：狙击加利福尼亚房屋贷款中的非法行为》（1998）中，消费者协会发现加利福尼亚的金融监管环境有所进步。报告详细分析了DRE的消费者保护行动，比如参加了洛衫矶地方检察官的房产骗局特别检查组，建立因特网数据库让消费者检索许可证资格和完成的法律行动。DRE同时将调查过程由1年缩短到6到9个月。企业局通过实施加利福尼亚按揭贷款法案增加了监管力度。虽然DRE和DOC在监管努力上有所进步，但在房屋贷款的其他方面，必须继续对反向抵押贷款的借贷行为进行监控。

加利福尼亚民法典第1923节（456号法律提案，Ducheny）：加利福尼亚民法典第1923节于1997年作为456号法律提案（由下议院议员Denise Ducheny,D-San Diego提出）获得通过，它建立了消费者保护的一些基本要素，并且运用到1998年1月后发起的反向抵押贷款中。一些关键条款概述如下：

·免于罚款的提前偿还贷款选择。1923.2节允许在反向抵押贷款期间对贷款全部或部分提前偿还，而不用缴纳任何罚金。然而，对提前还款罚金的禁止并不影响贷款原到期日应该缴纳的任何费用和支付款或其他费用。

·提高对贷款机构不履行责任的惩罚力度。如果贷款机构没有象条款指定的那样支付贷款，或者没有在提醒后对事实上的拖欠行为进行补救，根据1923.2节，贷款机构要支付给借款人错扣数量加上利息的3倍的罚款。

·标准的披露要求。1923.5节要求每位反向抵押贷款申请人都要收到一份披露报告，这份报告要披露是否要求购买年金保险，建议借款人咨询专业人士关于此交易的意见。同时还要求反向抵押贷款咨询人员"必须是可以得到的"。

加利福尼亚关于增值分享贷款的法律提供了一些基本的保护措施，对老人利用房屋价值贷款中的增值分享条款进行监管。首先，根据加利福尼亚民法典第1917.320节，对未来的年龄62岁以上的借款人，必须进行广泛的书面披露。同时它还展示了计算"月度年金"的方法。月度年金就是以房产价值为基础每月获得的付款数量。法律将增值分享部分限制在贷款到期日抵押房产净增值部分的25%。贷款到期日指借款人去世、出售房屋、付清增值分享部分贷款或不再占用其住房。

加利福尼亚民法典第1923节和第1917节涵盖了反向抵押贷款的一些基本方面，然而，反向抵押贷款的消费者仍然可以依据法律规定得到更多的保护手段。比如，该法律没有对反向抵押贷款咨询的内容和质量提供任何实质的监管，也没有对反向抵押贷款的条款作出任何限制。

总的来说，反向抵押贷款的借贷行业不惜在联邦和州政府层次上同时进行更有效的监管。作为一种抵押贷款产品，反向抵押贷款业务相对来说比较新，而且缺乏联邦和州的法律对反向抵押贷款市场进行监控和执行，这将导致相关贷款机构不受其提供的条款和对老年借款人承诺的限制，一些私有的、私下发起的反向抵押贷款产品尤其如此。虽然HECM和房屋保留计划对这些贷款的条款有实质性的要求，但由HUD提供的相关监控措施却是微不足道。除非保护消费者的主要改革得以实施，易受骗的的老人们将继续被诱使得到一些不合适的，对自己不利的或不必要的反向抵押贷款，并且对贷款机构几乎没有任何追索权。

正如本报告所说明的那样，关于反向抵押贷款借贷违法行为的一些最严重的诉讼，是和私有或私人发起的反向抵押贷款产品相联系的。随着老年人口的持续增长，老人房屋的拥有率上升，预期生命的增长，越来越多的私有反向抵押贷款产品将会出现在市场上。这样一来，除了现有的消费者危险，许多潜在的危险将浮出水面。因此，消费者协会作出如下建议，其中一些是行政性的，可以立即实施，其他建议则需要相关的立法。这些建议不止着眼于解决现存的问题，同时努力阻止未来对消费者危害的发展和蔓延。

州政府和联邦政府及贷款机构，都必须增加对咨询服务、扩大服务项目和教育活动的投资。现在HUD是反向抵押贷款咨询的主要资金提供者，这些资金来源于其通用房产的咨询资金，这个资金是不稳定的。咨询机构每年都会得到HUD称其资金可能会用完的警告，要他们寻找其他的资金来源。房产咨询机构称现在对反向抵押贷款的咨询服务还没有其他资金来源。事实上这些活动的资金可以更多地由贷款机构提供，因为一旦消费者决定进行反向抵押贷款，贷款机构将会从中获益。然而，由贷款机构为贷款前咨询提供资金就会产生风险，除非这些贷款机构的推介过程是分离开。AARP、HUD、"房利美"和其他机构共同提出了增进个人咨询活动资金流的建议。它要求将贷款机构的资金汇集起来支持咨询服务。这个建议对资金扩展工作也是有用的。收集和分配资金的一部分应该用来进行大众教育。

加利福尼亚州政府应该为反向抵押贷款咨询和房屋所有者教育提供资金。咨询服务的倡导者认为，单单要求进行咨询活动是没用的。因为资金很难得到，除非州政府承诺对咨询活动提供资金。倡导者将明尼苏达州作为提供反向抵押贷款咨询资金的正面范例，它既要求对潜在借款人提供咨询服务，同时又为咨询活动提供资金。

如果没有贷款机构的遵守，法律和规章对消费者的益处是有限的。政府机构必须有效执行现有的和新的规章。比如，在HUD的HECM中，贷款机构须要在反向抵押贷款开展之前把借款人推荐给一个中立的咨询机构，但顾问人员表示这种情况并不一定都会发生。只有通过有效的监控，才能停止企图诱导借款人并将其推荐给特定咨询机构的行为，而HUD还远远没有有效提供这种监控。

有关部门建议的非盈利性培训和认证机构，可以承担这种监控和审计的角色。它会建立并实施对所有反向抵押贷款咨询人员的固定课程。如果没有它的话，HUD必须承担这个角色。也许和其他政府机构结合起来，它必须确保贷款机构遵守一定的规则，以此来获得HUD的担保和"房利美"在二级市场上的购买。

加利福尼亚不动产管理局和企业局必须设法获得消费者的信任，即进行投诉是有用的步骤，并且这些投诉将会得到积极有效的回应。否则消费者将继续将行政投诉看作是浪费时间，直到州政府做到为止。

1999年5月7日，"房利美"对其在二级市场上购买的反向抵押贷款，制定了重要的消费者保护政策。修改过的政策对发起费用作出限制，设置了质量控制和其他重要方面的标准。这些规则建立起的标准不只是在"房利美"购买的贷款应当遵循，所有的反向抵押贷款都应该满足这些要求。"房利美"的确切规则包括：

·HECM贷款的发起费用限制在$2,000以下或不超过最高贷款额的2%。

·禁止对超过HECM最高$1,800的发起费用融资的"桥梁贷款"。

·要求贷款机构建立内部审计和质量控制系统，来衡量和监控抵押贷款的总体质量，符合"房利美"政策和程序的要求。

·要求贷款机构利用"房利美"的反向抵押贷款的助理软件或类似软件，帮助借款人比较不同反向抵押贷款产品的收益。

·要求贷款机构告诉借款人要获得反向抵押贷款并不一定要购买第三方的商品或服务。

·要求贷款机构对12个月之内推介过5位或5位以上借款人的来源进行调查，确认来源机构采用的是正当的商业行为，而没有采取不公平或欺骗性的商业行为。

·要求贷款机构对那些想要对反向抵押贷款再融资的借款人解释再融资的成本，并与现在的贷款相比较。

·对于居住或拥有住房所有权不超过1年的借款人，贷款机构需要对借款人获取反向抵押贷款的动机作出书面解释，保护借款人不被诡计所骗。

在反向抵押贷款的顾问人员、贷款诉讼中代表借款人的律师，以及其他为反向抵押贷款借款人的辩护者中，最一致的建议就是要求借款人进行独立的咨询。现在所有的HECM借款人都会被要求进行独立咨询，并且要在HUD批准的机构进行。这种咨询一般都是面对面的，但也可以通过电话完成。"房利美"的房屋保留计划要求借款人可以通过HUD批准机构咨询，也可以通过"房利美"的电话咨询热线"家庭之路"进行，或者通过贷款机构进行咨询。私人机构发起的反向抵押贷款不要求借款人进行咨询，比如财务自由计划贷款。一些州包括麻萨诸塞州、明尼苏达州和北卡罗莱纳州，现在都要求所有的反向抵押贷款申请人进行咨询活动。

夏威夷洲于1999年通过了第50号法案，要求反向抵押贷款的借款人在接受贷款申请之前必须从HUD批准的房产咨询机构获得咨询服务，对于不受州法律或联邦法律咨询要求约束的所有贷款有效。那些准备出售给"房利美"或者联邦抵押贷款公司（房地美）的贷款不受此约束。如果违反了这种咨询要求将被视作不正当竞争或不公平的欺骗性行为，将对贷款机构处以$500至&10,000的民事处罚。

通过所要求的独立咨询，私有抵押贷款的借款人可以获得关于反向抵押贷款是否符合自己需要的无偏公正的意见和教育。到现在为止，消费者协会西海岸办事处了解的关于反向抵押贷款的诉讼中，最恶劣的诉讼包括私人反向抵押贷款产品，比如本报告第二部分讨论过的圣马特奥市公共监护人起诉共同财富寿险公司的案例。要求私人反向抵押贷款借款人在贷款之前接受独立的意见和咨询，将会是一个重要的保护消费者的新举措，它将帮助借款人避免这些恶劣的行为。

一些反向抵押贷款的顾问人员认为，随着反向抵押贷款市场的扩大和更多私人反向抵押贷款产品的出现，除了基本的、非特定贷款机构的信息，强制性的咨询将很难提供。然而，即使将来对反向抵押贷款产品进行全面比较则更加困难，对所有的潜在借款人，而不只是那些HECM和房屋保留计划的申请人，提供某种形式的公正的教育信息，将有助于他们作出有利的选择。随着老年人口的规模和比例不断扩大和老人房屋拥有率及预期生命的提高，强制性的贷款前咨询可以减少或清除选择不合适的反向抵押贷款所引起的问题，防止它们广泛传播。

反向抵押贷款复杂又难以理解，借款人起初很难知道某个反向抵押贷款是否最适合自己的需要。消费者协会建议要求贷款机构至少要告知潜在借款人关于可以得到的独立咨询的信息，即使在咨询没有强制的地区也是如此。给消费者提供如何获得咨询的信息，可以使他们得到免费与独立咨询人员深入交谈的机会，即使这种讨论并不是完成贷款所要求的。

虽然在前文Transamerica的例子中，50%的增值分享费用是一个极端的例子，比它低一些的增值分享和价值分享费用，也可能一样不公平。这在加利福尼亚尤其是如此，这里的不动产市场价格自从"二战"一来几乎是一直急剧增长，仅有短暂轻微回落。因为加利福尼亚的贷款机构承担的房屋价值低于初始价值的风险很小，所以不应该收取不合理的过高的增值分享或价值分享费用。这种费用可能会让贷款机构提供更高的每月支付或更高的一次性贷款额，然而，反向抵押贷款通常被认为是一种昂贵的金融产品，并且难以互相比较。这样一来，消费者逐个比较然后选择贷款的条件和能力就很有限，如果借款人需要比HECM和房屋保留计划更高的月度支付时更是如此。正如美国银行家协会会长所指出的那样，许多贷款机构发现进入反向抵押贷款市场很有吸引力，因为这个市场的竞争强度并没有其他贷款市场那么大。

因此，需要有联邦或州法律来对不合理的增值分享和价值分享费用进行限制，比如在Transamerica一案中50%的增值分享比例。虽然一些案例中增值或价值分享比例可能是合理的，他们仍然应将其限制在合理、公平的水平上。

虽然"房利美"将HECM贷款机构收取的发起费用限制在了最高贷款额度的2%或$2000，HUD应该修改HECM的程序规则，将这些限制结合进去。随着反向抵押贷款市场扩大，其他二级市场购买者可能会出现。这样"房利美"对HECM发起费用的相关政策，在控制贷款机构的行为上就不会再那么有效，贷款机构可能会再次开始收取超过HECM可融资数量的发起费用，并开展"桥梁贷款"，正如第三部分所讨论的那样。因为这个原因，州和联邦法律应该直接对反向抵押贷款的费用作出规定。

咨询机构的责任是对有需要的客户提供独立的咨询，如果贷款机构直接对咨询机构做相关费用支付，就会产生利益冲突，这种直接支付应该被取消。消费者协会支持由NCHEC和其他组织提出的建议，即建立中央资金池，将贷款机构交纳的费用分配给全国的咨询机构。这将弱化贷款机构和咨询机构之间的利益联系。

"房利美"的房屋保留计划中，如果在当地没有独立的咨询机构，借款人可以通过贷款机构的职员进行贷款前咨询，只要这位职员不参与贷款过程即可。允许贷款机构提供咨询明显会产生利益冲突，尤其是在消费者缺乏反向抵押贷款的相关信息、概念发生混淆和贷款成本过高的状况下更是如此。通过一种鼓励消费者开展反向抵押贷款的方式对其进行咨询教育，是符合贷款机构利益的。即使贷款机构试图本着诚信原则，也会产生利益冲突。这并非是简单通过将咨询服务限制在不参与贷款的人员就可以解决的。不参与贷款工作的职员仍然是为贷款机构工作，仍然代表贷款机构的利益。通过要求借款人接受独立咨询或者"房利美"的咨询，而不是通过贷款机构咨询，将保护消费者不受贷款机构的所谓偏见的影响，确保他们对各种贷款的选择和反向抵押贷款的结果能够有充分了解。

Z条款要求贷款机构在完成贷款3天之前对总贷款利率（TALC）进行披露，这个时间段应该加以修改使其能够更早地加以信息披露。提早披露将使借款人可以对不同类型的反向抵押贷款进行完整比较，并且在他们事实上完成贷款程序之前提供至关重要的信息。

Z条款还应该加以修改，以反映房屋保留计划中价值分享条款对贷款成本的影响，这种影响从贷款开始的第3年开始显现。因为TALC利率包括贷款的初始费用，包括发起费用和购买年金保险的费用等。随着这些初始费用在一个更长时期内摊销，这个比率将会随时间而减少。现在TALC利率针对3个时间段披露：贷款开始后的两年内、借款人的生命预期期间、超出其生命预期40%的时间段。然而，在含有价值分享条款的房屋保留计划中，这种披露方式无法对第3年中TALC的剧增加以反应，因为这个条款从第3年开始才有效。对带有价值分享条款的贷款，要求针对另外的时间段，对TALC的最低值进行披露，可以使消费者注意到价值分享选择的额外成本。比如，在现有披露期限之外，一个3年期的TALC利率可以提供给考虑价值分享选择的借款人，从而对价值分享条款生效所产生的成本加以反映。

年金保险是一种保险产品，反向抵押贷款的借款人可用一次性付款来购买。结合年金保险的反向抵押贷款通常比单独的反向抵押贷款的成本要高。对于潜在购买者来说，反向抵押贷款可能不需要购买年金保险就可以满足他们的现金需要，而这一点是现在的年金保险销售机构并没有动力或义务加以披露。

为了避免借款人被劝说购买本不需要的成本高昂的年金保险，申请参与反向抵押贷款有数种不同的支付方式，加利福尼亚保险管理局要求年金销售机构应当给潜在的购买者披露这一事项。这个要求可以使消费者不会误以为购买年金保险是从反向抵押贷款中获得定期现金支付的唯一途径。

消费者协会支持开展培训顾问人员的标准课程和全国性非盈利组织进行认证程序，正如本报告第一部F节所述。创建标准的培训课程可以让政府和非盈利机构为潜在借款人提供更完全的实质性引导，确保提供消费者教育者拥有必要的正确信息。此外，对满足最低资格标准的顾问人员进行测验和认证，可以帮助政府机构控制咨询服务的质量。认证考试可以使HUD和其他投资者识别技能最高的咨询机构并对这些机构进行投资。这种有目标的投资在两个方面有利于消费者：（1）高质量的咨询服务将会增加；（2）顾问人员会有强烈动机去掌握培训课程和通过考试。

消费者咨询过的许多消费者利益保护的倡导者认为，现在的教育、扩大服务项目和个人反向抵押贷款咨询水平，不足以满足借款人的教育需要。如果消费者更好地理解反向抵押贷款这一产品，贷款机构和经纪人的许多有问题的行为就可以得到有效阻止，所以增加这种服务对于消费者来说至关重要。现在反向抵押贷款顾问人员和其他消费者组织通过在老年中心举办讨论会和特别事项，以及文献和其他出版物扩大服务项目。正如第一部分C节所提到的，反向抵押贷款的数量在迅速增加：1992年全国只有8,000份，从1993到1998年，有46,750份得到开展，也就是说85%的反向抵押贷款是在那几年开展的。这些事实，加上易受骗的老年人口的增多，意味着消费者教育和咨询服务必须扩大，并且拓展消费者教育的新途径。

在某种程度上，反向抵押贷款的商业欺诈和消费者对反向抵押贷款出现骗局的惧怕，阻碍了扩大服务项目的努力。比如，一个贷款咨询机构声称试图在老年中心举办反向抵押贷款教育研讨会时，遭到了老年中心的抵制。这个中心听说过反向抵押贷款的骗局，他们怀疑咨询机构想要劝说老年人参与反向抵押贷款，所以将此机构拒之门外。这家咨询机构表示，当时这些老年人正在遭受电视广告、邮件和其他推销材料的轰炸，这些材料都在推销反向抵押贷款，却大多没有谈到贷款的全部风险和成本。这种情况可能导致消费者在没有完全信息的情况下轻率地作出决定，也说明消费者教育还有很长的路要走。此外，对消费者教育机构的不信任，破坏了这些机构的信用和提供信息的效率。增加扩展项目服务可以让老年人和服务提供者知道，独立的咨询机构是存在的，他们可以帮助老年人作出明智的财务决定。

现在只有很少的非盈利机构向老年人提供这种服务，其中一些由HUD资助。政府机构还没有参与其中。在加利福尼亚南部，1999年只有少数几个组织提供这种扩展项目服务。有人生投资计划（圣马特奥市）、消费者信用咨询服务（不同部门）、伊登希望和机会委员会（奥克兰和Oakley）和消费者协会（旧金山）。在多数的这些组织里，进行扩展项目服务活动的大多是咨询人员。他们的大部分时间是花在顾客身上而非扩展项目服务。反向抵押贷款的培训工作，在许多情况下只是他们数个任务之一。

反向抵押贷款借贷中的问题出现有增长迹象，但是州政府并没有在教育消费者中扮演积极的角色。所以，消费者协会提出某些建议来增加反向抵押贷款的扩展服务项目、教育和咨询活动。加利福尼亚的政府机构，如不动产管理局、企业局和消费者事务局，就可以通过资助扩展服务项目、咨询和消费者教育活动，参与到这种努力中来。

一些最恶性的反向抵押贷款欺诈和滥用事件最终形成了诉讼。在这种诉讼中，代表借款人的律师发现一些特定的法律诉讼依据对保护受害老人的权利特别有用。加利福尼亚的法令在下面这些诉讼中非常重要：

·《老年人保护和非独立成年人群众保护法》，《加利福尼亚福利和机构法案》第15600节。这个法令允许对违背老年顾客信义责任的反向抵押贷款的机构和其他人处以惩罚性的赔偿金，包括律师费用。

·对不合理和欺骗性行为造成的老年人损失，处以3倍赔偿金。加利福尼亚民法典的3345节。这条法令给予法官对不合理和欺骗性行为造成的老年人损失处以3倍赔偿金的决定权。

·不正当行为法案，《加利福尼亚商业和职业法》第17200节和第17500节。这些法令允许执法官和消费者提起诉讼来停止不正当的、非法的或欺诈性的商业行为或广告。

加利福尼亚老年人保护法迄今还没有在反向抵押贷款诉讼中得到广泛应用，但在Providian和Transamerica的案件中，原告利用了此条法律依据为自己辩护，以求获得额外的赔偿金。民法典3345节在加利福尼亚反向抵押贷款诉讼中也是很重要的工具。如果对老年人的利益伤害可以证实，可以获得自由决定的3倍的赔偿金。这些法令与广泛运用的《商业和职业法》17200节结合起来，就可以对贷款机构欺骗对反向抵押贷款感兴趣的老人形成障碍。这就有望使消费者避免在交易之前被占便宜。鉴于现在州和联邦预防性的监管和消费者教育不足，对反向抵押贷款的非法行为的诉讼就显得特别重要。因此，原告和他们的律师应该认识到这些法令在寻求赔偿中的作用。

加利福尼亚不动产管理局和企业局负有监控和调查许可证持有人的责任，然而许多消费者和他们的辩护人认为这些部门对消费者的投诉是反应迟钝。这些部门必须及时对他们的许可证持有人进行监控和有效调查。为了促使这些部门增强监控和执行的力度，遭遇反向抵押贷款借款人和经纪人非法行为的消费者，应该来这两个部门进行投诉。这些报告将会促使政府人员认识到反向抵押贷款的非法借贷行为和经纪行为的性质和程度，加强执行力度，使这些部门不再能对这些非法行为置之不理。

一些借款人被诱使签订非法的或欺骗性的反向抵押贷款，是因为其自身缺乏作出合理决定的能力。对咨询人员进行培训，可使其能够识别这种法律知识不足的情况，保护老年人不受那些他们不理解的高度不利条款的影响。与对借款人强制性的咨询要求结合起来，这个方法将允许咨询人员通过面对面的商谈，来识别是否存在顾客无法理解这种交易的性质和后果。虽然咨询人员并不是社会工作者，他也可以象老人的家庭成员、律师和其他人一样，将其提交给当地的成年人保护机构对监护人的资格进行调查。这将要求反向抵押贷款的咨询人员承担额外责任，但这也许是保护其顾客利益的最好办法。通过向顾客解释反向抵押贷款的正面和负面效应，咨询人员可以发现这些顾客是否有能力理解这些信息。如果他相信这位顾客真的没有能力作出最符合自身利益的决定，那就应该交由其监护人作决定。

    反向抵押贷款可以让老年人继续住在自己房子的同时从房屋价值中获益，这对那些需要补充收入来源的老年人是一个重要的选择。反向抵押贷款正在赢得人们的认可，随着老年人口的增加，在房屋中居住时间延长和更多人认识到这种金融产品的益处，这个市场将得到持续增长。

遗憾的是，许多老年人因为反向抵押贷款的缺陷受到了伤害。全国有数百人被所谓的"房产规划"公司所骗。一些加利福尼亚的老人组织了共同诉讼，来从不合理费用、不完全披露和一些欺骗性商业行为中获得赔偿。这份报告分析了反向抵押贷款的优点和缺点，还有对借款人的潜在危险。为了更好的保护不断增多的老年人，消费者协会建议联邦和州政府，通过立法要求所有的潜在借款人在贷款前进行咨询，相应的是，政府必须增加对教育和咨询服务的资金投入。政府还应该将其努力集中在以下几方面：加强对现行规章的执行力度、禁止不合理的高额增值分享条款、要求对反向抵押贷款的成本提早披露。此外，消费者协会支持确保咨询质量的提议，开展标准化的培训课程，对达到最低资格水平的顾问人员进行认证。

在进入新世纪之际，加利福尼亚和联邦政府都必须加强各自的工作，确保老年人那可以获得这个重要的产品，而不会落入不道德和非法的骗局。本报告所提出的建议试图解决反向抵押贷款借款人现在所面临的问题，防止这些问题扩大，对消费者形成更大的危险。